בקשה להיתר בנייה לתוספת בנייה למבנה קיים המצוי בגוש 6558 חלקה 704 על החלקה הנדונה קיים בית מגורים חד קומתי צמוד קרקע בשטח של כ-66 מ"ר. העוררים מבקשים להוסיף למבנה זה כ-125 מ"ר, תוך הריסת חלק מהמבנה הקיים, ושינוי מיקום פונקציות הקיימות היום במבנה הקיים. המבנה המבוקש יהיה בעל שתי קומות. בין הצדדים קיימת מחלוקת האם כל 66 המ"ר נבנו בהיתר כטענת העוררים, או שמא קיים היתר בנייה רק ל-31 מ"ר מתוך אותו מבנה כטענת הועדה המקומית. הועדה המקומית אישרה את הבקשה להיתר, והיא קבעה בהחלטת בין היתר כי "המבנה יוגדר כמבנה חדש בהתאם לקריטריונים של הועדה לבניה חדשה". החלטה זו עומדת בבסיס ערר זה, כאשר לטענת העוררים המדובר בבנייה המהווה תוספת לבניין קיים, וכי הועדה המקומית לא היתה מוסמכת לקבוע כי מדובר בבניית מבנה חדש, בעוד שלטענת הועדה המקומית לנוכח היקף הבנייה המבוקשת ולנוכח מהותה - ביצוע בנייה אשר לא נותר בו כל גרעין פונקציונאלי של המבנה הקיים, מתחייבת המסקנה כי המדובר בבנייה של בניין חדש. הנפקא מינא בין עמדות הצדדים היא בעיקר לעניין השאלה, האם מבקשי ההיתר יידרשו לקבל "טופס 4", לשם חיבור המבנה לאחר השלמת הבנייה על פי היתר הבנייה, לרשת החשמל, המים, הביוב והטלפון. אם מדובר בבנייה של מבנה חדש כטענת הועדה המקומית, לא ניתן לאכלס את המבנה, ולא ניתן לחברו לתשתיות האמורות, ללא קבלת טופס 4. לעומת זאת, אם מדובר בתוספת בנייה למבנה קיים, יהיה אומנם על העוררים להמציא לועדה המקומית ערבות בנקאית לפי סעיף 21א. לתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) התש"ל-1970, אך מאידך הם לא יזדקקו לקבל טופס 4 לשם אכלוס המבנה וחיבורו לתשתיות. הועדה המקומית הבהירה כי לא יהיה הבדל באגרות הבנייה אותם יחויבו העוררים לשלם בשל העובדה כי הבנייה הוגדרה על ידה כבניית בניין חדש. איננו רואים צורך להכריע בויכוח שהתעורר בין הצדדים לאחר הדיון בערר בפנינו, במסגרת טענות בכתב שהוגשו לנו על ידי הצדדים לאחר הדיון, האם כל המבנה הקיים בנוי בהיתר, או שמא רק 31 מ"ר ממנו בנוי בהיתר, שכן לדעתנו התשובה לשאלה האם יש לראות בבנייה המבוקשת בנייה חדשה או תוספת למבנה קיים לא תשתנה גם אם יתברר כי כל המבנה הקיים נבנה בהיתר. לטענת הועדה המקומית, קיימים מצבים שבהם יש לראות בבנייה המבוקשת בניית מבנה חדש, גם אם זו מהווה למעשה תוספת למבנה קיים. לטענתה, כאשר היחס בין הבנייה החדשה לבין המבנה הקיים הוא כזה שבו היקפי הבנייה החדשים עולים בהרבה על המבנה הקיים, וכן כאשר הבנייה המבוקשת משנה את מיקום מרבית הפונקציות במבנה החדש לעומת המבנה הקיים, יש לראות במבנה שיתקבל בניין חדש. לטענתה, היא גיבשה בעניין זה מסמך, אשר אינו מהווה מסמך מדיניות אלא כלי עזר פנימי, הקובע כי הסיווג של היתר בנייה, כבנייה חדשה לעומת תוספת בנייה ייעשה בין היתר על סמך הקריטריונים הבאים: "א. הפרופורציה שבין היקף הבניה הקיימת להיקף הבניה המבוקשת. ב. היקף הבניה הקיימת (לרבות תקרות, רצפות וקירות) הנשארת גם לאחר השינוי. ג. ההגיון התפקודי והקונסטרוקטיבי של הבקשה. ד. הרקע הפיסי והסטטוטורי של המבנה המקורי". העוררים טוענים כי המדובר במסמך מדיניות, כי היה על הועדה המקומית להביא לידיעתם, ולידיעת הציבור הרחב, מסמך מדיניות זה, וכי הועדה המקומית אינה יכולה לבסס את החלטתה על מסמך זה. לאחר שמיעת טענות הצדדים, ועל בסיס החומר שהוצג בפנינו, לרבות היתר הבנייה המבוקש במקרה הנדון, החלטנו לדחות את הערר. איננו מקבלים את הטענה, כי בכל מקרה בו מבוצעת בנייה המהווה תוספת לבניין קיים יש לראות בבנייה המבוקשת משום תוספת בנייה. לדעתנו קיימים מצבים שבהם בחינה מהותית של הבנייה המבוקשת מובילה למסקנה כי משמעות הבנייה המבוקשת היא בניית מבנה חדש, האף שהבנייה מהווה תוספת למבנה קיים. כך לדוגמה, כאשר היחס שבין הבנייה המבוקשת לבין הבנייה החדשה הוא כזה שלא ניתן לומר כי המדובר ב"תוספת בנייה", שכן הבנייה הקיימת הופכת להיות טפלה לבניין החדש שייבנה. כאשר הבנייה החדשה גם משנה באופן מהותי את מיקום הפונקציות שהיו קיימות במבנה הקיים (מיקום מטבח, חדרי רחצה וכיוב') הדבר מחזק את המסקנה כי המדובר בבניית מבנה חדש. במקרה כזה לא נותר למעשה כל גרעין מהמבנה הישן. כך לדוגמה במקרה שלפנינו. בין אם ניתן בעבר היתר בנייה לבניית בניין בן 31 מ"ר, ובין אם ההיתר המקורי איפשר בניית בניין של 66 מ"ר, הרי שהיחס בין מבנה זה לבין המבנה החדש המבוקש, שהינו בשטח של כ-240 מ"ר, בשני מפלסים (לעומת מפלס אחד של הבניין הקיים), הוא כזה שיש לומר כי המדובר במבנה חדש, וכי הבניין הקיים הינו טפל וחסר משמעות ביחס למבנה החדש. לכך מצטרפת העובדה כי מיקום מרבית הפונקציות במבנה הישן משתנה בהיתר החדש. אמנם, לא ניתן לגבש מבחנים חד משמעיים להבחנה בין תוספת בנייה לבין בניית בניין חדש, והנושא הוא בשיקול דעת הועדה המקומית, שיקול דעת שעומד לביקורת ועדת ערר זו. הדרישה לקבלת "טופס 4" מבטיחה בקרה ממוסדת ויעילה על כך כי המבנה נבנה בהתאם להיתרי הבנייה, וכי כל מערכותיו, לרבות מערכות החשמל, המים והביוב, עומדות בתקני הבנייה המחייבים. לפיכך, גם מבחינה מהותית, כאשר מדובר בביצוע היקפי בנייה גדולים ביחס למבנה המקורי, קיימת הצדקה להתיחס לבניה ככזו הדורשת קבלת "טופס 4". מאידך כאמור, כאשר מדובר בבנייה חדשה, מבקש ההיתר פטור מהמצאת ערבות בנקאית לפי סעיף 21א. לתקנות התכנון והבנייה. איננו רואים כל פגיעה ממשית בעוררים בכך שהם יידרשו לקבל "טופס 4 " לשם חיבור המבנה החדש שייבנה על ידם לתשתיות, שכן בהנחה כי הם מתכוונים לבנות את ביתם בהתאם להיתרי הבנייה והתקנים המחייבים, הרי שמדובר בסופו של דבר בפרוצדורה טכנית של עמידה בביקורת בלבד. אנו מקבלים את עמדת הועדה המקומית, כי המסמך על-פיו היא פועלת הינו כלי עזר פנימי, אשר מסייע לה לבחון מתי מדובר בבנייה חדשה ומתי מדובר בתוספת בנייה וכי לא מדובר במסמך מדיניות תכנוני, אשר דורש פרסום לציבור הרחב. מכל מקום, גם לוּ היינו חושבים כי המדובר במסמך מדיניות, לא היינו משנים את החלטתנו זו בשל אי פרסומו של מסמך זה לציבור הרחב, שכן כאמור, אין כל פגיעה ממשית בעוררים בדרישה כי הם יקבלו "טופס 4 " כתנאי לחיבור הבניין לתשתיות. סוף דבר אנו דוחים את הערר. בניהתוספת בניהמבנההיתר בניה