קרקע שלא נמצאת במרחב התכנון המקומי של אף ועדה מקומית לתכנון ובנייה

קרקע שלא נמצאת במרחב התכנון המקומי של אף ועדה מקומית לתכנון ובנייה העורר הינו הבעלים של המקרקעין הידועים כגוש 6027 חלקה 96 (להלן: "המקרקעין"). המקרקעין האמורים מצויים ב"שטח גלילי" אשר אינם נמצאים במרחב התכנון המקומי של אף ועדה מקומית לתכנון ובנייה, ואף לא במרחב תכנון מיוחד, ולפיכך חלים על המקרקעין האמורים הוראות סעיף 12 (א') לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה - 1965 (להלן: "חוק התכנון והבנייה") הקובע כי: "כל שטח במחוז שאינו מרחב תכנון מקומי לפני סימן ג' או מרחב תכנון מיוחד לפי סימן ד', יהיה אף הוא מרחב תכנון מקומי, ולועדה המחוזית של המחוז יהיו באותו שטח, בנוסף על סמכויותיה האחרות לפי חוק זה, כל הסמכויות שהיו לועדה המקומית אילו הוכרז השטח מרחב תכנון מקומי למעט הסמכויות הנתונות לרשות הרישוי המחוזית האמורה בסעיף קטן (ג)". על המקרקעין נשוא הערר חלות תוכניות R-6 לפיו מצויים המקרקעין ב"אזור פיתוח" וכן חלה במקום תמ"מ 3/5 המייעדת את המקרקעין ל"שטח ציבורי פתוח אינטנסיבי". העורר הגיש בקשה להיתר לשימוש חורג במקרקעין, להתיר לו לעשות במקום שימוש של אחסנון סמרטוטים למיחזור ולמיונם. מכיון שהמקרקעין מצויים כאמור באזור גלילי הוגשה הבקשה להיתר לועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז ת"א (להלן: "הועדה המחוזית"), היא המשיבה בערר זה, בהתאם להוראות סעיף 12(א) לחוק התכנון והבנייה. הועדה המחוזית דחתה את הבקשה להיתר בנייה. על החלטת דחייה זו הגיש העורר ערר נשוא דיוננו. הועדה המחוזית טענה בפנינו טענת סף, לפיה אין לעורר זכות ערר על החלטתה וכפועל יוצא, כי לועדת הערר המחוזית אין סמכות לדון בערר הנדון, וכי דין הערר להדחות על הסף. להלן נדון בטענת סף זו. סמכות ועדת ערר לדון בערר על החלטת הועדה המחוזית בקשר להיתר בשטח גלילי. סמכויות ועדת הערר המחוזית נקבעו בסעיף 12ב.(א) לחוק התכנון והבנייה. סעיפי משנה (1) עד (3) קובעים נושאים שונים אשר בהם מוסמכת ועדת הערר לדון בהחלטת של ועדה מקומית וועדת רישוי, ואילו סעיף משנה (4) קובע כי ועדה הערר מוסמכת לדון ולהחליט גם "בכל ערר אחר שחוק זה מסמיך אותה לדון ולהחליט בו". לא מצאנו בחוק התכנון והבנייה כל סעיף המסמיך את ועדת הערר המחוזית לדון ולהחליט בערר על החלטה של הועדה המחוזית, כאשר זו דנה בבקשה להיתר בנייה או לשימוש חורג במקרקעין המצויים בשטח גלילי, מכח הסמכות שהוענקה לועדה המחוזית לפי סעיף 12(א) לחוק. לפיכך מתעוררת השאלה, האם למי שנאלץ להגיש בקשה להיתר בנייה או לשימוש חורג לועדה המחוזית, בשל העובדה כי המקרקעין נשוא הבקשה מצויים בשטח גלילי, יש זכות ערר (כמו במקרים בהם הבקשה להיתר נדונה על ידי הועדה המקומית) לועדת הערר המחוזית. כידוע, זכות ערר הינה זכות מהותית, אשר חייבת להיות מעוגנת בהוראת דין מפורשת. כך נקבע בבג"צ 594/89 מועצה אזורית ערבה תיכונה נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה כי: "הלכה היא, שכשמתכוון המחוקק להעניק זכות ערר, קובעה היא זאת בדבר חקיקה.... באותם מקרים בחוק התכנון והבנייה, כשרצה המחוקק ליתן זכות להתנגד או לערור, קבע זאת במפורש, ומכאן, שבאותם מקרים, כמו בענייננו, כשלא העניק זכות ערר- זכות כזו אינה קיימת". משמע, כל עוד לא העניק המחוקק זכות ערר - אין גם לועדת הערר סמכות לדון בערר. מלשון סעיף 12(א) לחוק התכנון והבנייה ברור, כי העובדה שהועדה המחוזית דנה בהיתר בנייה או בבקשה לשימוש חורג בשטח גלילי, זו אינה נכנסת בנעליה של הועדה המקומית, באופן שניתן לראות אותה כועדה מקומית לעניין אותה החלטה, אלא כי זו נותרת במעמדה כועדה מחוזית, שהרי הסעיף קובע כי: "לועדה המחוזית של המחוז יהיו באותו שטח, בנוסף על סמכויותיה לפי חוק זה, כל הסמכויות שהיו לועדה המקומית אילו תוכרז השטח מרחב תכנון מקומי..." משמע: המחוקק הוסיף לועדה המחוזית ככזו סמכויות נוספות. נציין כי אין זה המקרה היחיד שבו מועברות סמכויות מהועדה המקומית לועדה המחוזית. כך קובע סעיף 109א.(ד) לחוק התכנון והבנייה כי במקרה שבו ועדה המקומית לתכנון ובנייה אינה מחליטה בתוכנית שבסמכותה במועדים שנקבעו בסעיף 109א.(א), יועברו סמכויותיה של הועדה המקומית לגבי אותה תוכנית לועדה המחוזית. גם כאן מתעוררת אותה שאלה- האם ניתן לערער על החלטת הועדה המחוזית, באותם מקרים שבו זו דנה והחליטה בתוכנית בסמכות הועדה המקומית, לועדת הערר המחוזית, שאליה יש זכות ערר במקרים הרגילים בהם הועדה המקומית דנה והחליטה בתוכנית שבסמכותה. סוגיה זו, של זכות הערר על החלטת הועדה המחוזית בעניין היתר בשטח גלילי כבר נדונה לפני שנים רבות בפני ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה מחוז חיפה, בראשותה של עו"ד תמי שפיר, בערר 133/99 אברהם צ'רנוב נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה חיפה. באותו עניין קבעה ועדת הערר כי הועדה המחוזית, כאשר זו דנה בבקשה להיתר באזור גלילי על פי סמכותה כקבוע בסעיף 12(א) לחוק התכנון והבנייה, זו אינה הופכת "אד-הוק" לועדה המקומית, אלא זו נותרת במעמדה כועדה מחוזית אשר דנה בעניין על פי סמכות שהוספה לה. לפיכך נקבע שם כי לא קיימת זכות ערר על החלטה זו לועדת הערר המחוזית. גם אנו מחזיקים באותה דעה, כי מאחר שחוק התכנון והבנייה לא העניק זכות ערר על החלטת הועדה המחוזית לועדת הערר המחוזית כאשר זו דנה בהיתרים בשטח גלילי - אין זכות ערר שכזו, ולועדת הערר המחוזית אין סמכות לדון בעררים אלה. אומנם נכון הוא הדבר כי תוצאה זו אינה רצויה שכן משמעותה, כי מי שיש לו מקרקעין בשטח גלילי, נחסכת ממנו ערכאת ערר אחת ביחס למקרקעין המצויים במרחב התכנון של הועדה המקומית שכן, על בעל מקרקעין כאמור שירצה לערור על החלטת הועדה המחוזית יהיה להגיש עתירה מנהלית מבלי שתהיה לו האפשרות להעמיד את ההחלטה לבחינה נוספת של גוף תיכנוני ומעין שיפוטי דטגמת ועדת הערר המחוזית. הדבר נכון גם במקרה של מי שיזם תוכנית בסמכות הועדה המקומית אשר תוכניתו נדחתה או במקרה של מי שהתנגד לתוכנית כאמור והתנגדותו נדחתה, וכאשר התוכנית הועברה להמשך דיון והחלטה לועדה המחוזית לפי סעיף 109א.(ד). גם במקרה זה הסעד של מי שמעוניין לערור על החלטת הועדה המחוזית יהיה להגיש עתירה מינהלית, מבלי שתהיה לו האפשרות להעמיד את ההחלטה לדיון נוסף, בדרך של ערר, בפני גוף תיכנוני ומעין שיפוטי כועדת הערר המחוזית. יתרה מזו, המצב החוקי הקיים, שבו על ההחלטות דלעיל ניתן לערור רק בדרך של הגשת עתירה מינהלית, יביא למצב שבו יהיה על בית המשפט לעניינים מינהליים לדון ולהחליט במקרים רבים בשאלות תיכנוניות מובהקות, שאלות אשר לגביהן החליטו בתי המשפט לעניינים מינהליים לא פעם כי המומחיות בשאלות אלה נתונה בידי ועדת הערר המחוזית. כך בעת"מ (י-ם) 900/05 נס הרים נ' הועדה המקומית מטה יהודה נקבע כי : " אכן, להלכה ולמעשה מסוגלת ועדת הערר המחוזית להתערב בהחלטתה של הוועדה המקומית, במידה רבה, גם בעצם שיקול דעתה של הוועדה המקומית. לעומת ועדת הערר, מידת התערבותו של בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים בשיקול דעתו של גוף מינהלי הינה מוגבלת למדי, ואפשרית רק בגבולות העילות המינהליות המוכרות. ועדת הערר המחוזית הינה הגוף המקצועי והמיומן בבחינת החלטות מעין זו נשוא העתירה. זהו לחם-חוקה ולכך נועדה. מנגד, הכלים הנתונים בידי בית המשפט לבחינת החלטות הוועדה המקומית, בעיקרם אינם מקצועיים אלא משפטיים גרידא." לנוכח האמור, מן הראוי כי ייקבע הסדר חקיקתי אשר יאפשר ערר על החלטת הועדה המחוזית, כאשר זו דנה בהיתר ביחס למקרקעין המצויים באזור גלילי או בתוכניות בסמכות מקומית שבה דנה זו מכח סעיף 109(ד) לחוק התכנון והבנייה. התוצאה הינה שאנו קובעים כי לעורר אין זכות ערר של החלטת הועדה המחוזית לסרב להעניק לו היתר לשימוש חורג וכי לנו, כועדת ערר מחוזית, אין סמכות לדון בערר זה. בניהחוק התכנון והבניהועדה מקומית לתכנון ובניה