בקשה לתוספת קומה ללא הוספת גובה לבנין

בקשה לתוספת קומה ללא הוספת גובה לבנין, ומתן היתר לשימוש חורג לקומה זו ממשרדים למגורים לתקופה של 10 שנים, בבנין המשותף המצוי ברחוב פרופסור שור 23 בתל אביב בגוש 6213 חלקה 136. העוררים, שהינם דיירי הבנין נשוא הבקשה, התנגדו לבקשה זו אך התנגדותם נדחתה, והועדה המקומית לתכנון ובנייה תל אביב אישרה את השימוש החורג המבוקש. רקע תיכנוני על החלקה הנדונה חלה תוכנית תא/ 1373, שהיא תוכנית נקודתית החלה על החלקה הנדונה בלבד (להלן:"התוכנית"). סעיף 5 לתוכנית, שהוא הסעיף האופרטיבי בתוכנית, קובע כי: "התוכנית הראשית תשונה ע"י הוספת סעיף בסוף תקנותיה כדלקמן: "למרות כל האמור לעיל, מותר יהיה לסדר משרד לאדריכלים- מהנדסים בשטח 172 מ"ר במרתף הבנין ההולך ומוקם על החלקה 136 בגוש 6213 כמפורט בתוכנית מס' 1373." דהיינו, התוכנית איפשרה להקים במרתף הבנין משרד לאדריכלים ומהנדסים. על פי תוכנית מ' החלה במקום, מספר יחידות הדיור המותרות במגרש הנדון הן 10 יחידות דיור, בעוד שבפועל בנויות כבר היום 12 יחידות דיור על המגרש, דהיינו- שתי יחידות מעל למותר. כפי שעולה מהתוכניות שהוצגו בפנינו, המדובר במגרש משופע, כאשר קיימים הפרשי גובה של כשלושה מטר בין מפלס הכניסה לבנין לחלק האחורי של הבנין. המרתף הנדון נבנה תוך ניצול הבדלי גובה אלה, כאשר הכניסה אליו היא מהחלק האחורי של הבנין. כאן המקום לציין כי המרתף שנבנה על פי הוראות התוכנית אינו מהווה "מרתף" כמשמעותו בתוכנית ע-1. הקירות החיצוניים של המרתף מצויים ברובם מעל לאדמה. במרתף כ- 11 חלונות, מרביתם בגובה מקובל (ולא בחלק העליון של הקירות- כמקובל במרתפים המכוסים בחלקם באדמה). טענת העוררים הינה בעיקר לענין הגדלת הצפיפות של יחידות המגורים בבנין, שהיא כבר היום גבוהה מהמותר. במקרה דנן, מבחינה תיכנונית לא היתה לכאורה כל מניעה לאפשר מלכתחילה בניית יחידת מגורים נוספת במפלס האחורי- הנמוך של הבנין הנדון. למרות זאת, החליטו רשויות התיכנון בתוכנית הנקודתית, שאושרה בשנת הקמת הבנין הנדון, בשנת 1971, כי החלל שנוצר כתוצאה מהפרשי הגובה במגרש ינוצל לצורך של משרד לאדריכלים-מהנדסים ולא לצורך של מגורים. הצורך בהצדקה תיכנונית לשם התרת שימוש חורג רבות נכתב בפסיקה על השימוש בכלי התיכנוני של התרת שימוש חורג, ובעיקר, לענין התרת שימוש חורג מתוכנית (להבדיל משימוש חורג מהיתר). כך לדוגמא ביקר ביהמ"ש בבג"צ 235/76 בנייני קדמת לוד (1993) בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה לוד פד"י לא(1) 579 את המדיניות הרווחת בועדות מקומיות מסוימות של מתן היתרים לשימושים חורגים ומתן הקלות בקלות רבה וכדבר שבשגרה: "אם מותר להעיר הערה אפיקורסית, נראה לנו כי במציאות שלנו שורש הרע הוא בעצם הסמכות לתת הקלה או להתיר שימוש חורג על-ידי גוף כל-שהוא, כי לא אחת הופכת ההקלה לתקלה והחריגה למפגע. תכנית קיימת, עד שהיא מקבלת תוקף עוברת הליך המורכב משלבים שונים, היינו: הכנה, הפקדה, פרסום, התנגדויות, הכרעה, עררים, וכו'. שלבים אלה נקבעו כדי להבטיח דיון עניני בתכנית על-ידי רשויות התכנון השונות והכרעה שקולה על-ידן, לאחר שמיעת גורמים פרטיים וציבוריים שיש להם ענין בה או העלולים להיפגע על-ידה. פירושה האמיתי של הקלה הוא התרת סטיה מתכנית קיימת שבעצם מהווה שינוי התכנית במידת ההקלה הניתנת. הוא הדין לגבי התרת שימוש חורג, שאינו קיים בעת שתכנית מקבלת תוקף. אם השימוש החורג בעת שתכנית מקבלת תוקף כבר קיים, אין ברירה אלא להשאירו בעינו. אבל למה יקום שימוש חדש כזה שלא בדרך הרגילה של תיקון התכנית? הקלות היחסית שבה אפשר להשיג, לפי המצב החוקי הקיים, הקלה או שימוש חורג, בהשוואה לעריכת שינוי תכנית לפי כל הדקדוקים והמצוות, קשה להלום אותה עם הצורך לקיים סדר תקין בענין זה של תכנון ובניה, שהוא כה חיוני וקובע את איכות החיים והסביבה. לדבר זה חשיבות עליונה בריכוזים העירוניים, שבלאו הכי הם מאוכלסים אצלנו בצפיפות רבה ולפעמים - בתנאי האקלים שלנו - עד כדי מחנק ממש. לפיכך, מן הראוי לעיין מחדש במדיניות ההקלות והשימושים החורגים למיניהם ולשקול אם אין להכניס גם אותם במסגרת הכללית הרגילה של שינוי תכנית. איננו מתעלמים מכך ששינוי כזה במדיניות עלול להשהות את מתן ההקלות והתרת השימושים החורגים ולהקטין את מספרם. מאידך, יבטיח הדבר שיקול זהיר ומעמיק יותר בכל בקשה כזאת מצד הרשויות המוסמכות בתחום זה ולא נהיה עדים לפחות למקרים מסוג זה שנתקלנו בו כאן." מאידך קיימת פסיקה מאזנת, כך לדוגמא נאמר בעת"מ (ח"י) 1324/05 הלנה קוטליאר נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה, כי: מנגד אין לומר כי על הוועדה להימנע ממתן היתרים לשימוש חורג כלל ועיקר. האפשרות ליתן היתר לשימוש חורג מאפשרת גמישות ביישומה של התכנית, אלא שיש להקפיד כי גמישות זו תינקט במקרים המתאימים. כך נאמר בע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה נ' הועדה המיוחדת פ"ד נא(2), 825: "ניסיון החיים מלמד, כי לא תמיד ניתן לצפות מראש את כל האפשרויות. הטעמים לכך עשויים להיות מגוונים. הם עשויים להיות נעוצים במגבלות האנושיות בצפייה מראש של כל התפתחות או תרחיש אפשריים. הם עשויים להיות נעוצים בשינוי מהותי בנסיבות שלא ניתן היה לצפותו מראש. הם נעוצים גם באפשרות שיתעוררו מקרים פרטיים מיוחדים, אשר הכלל הקשיח שנקבע אינו מתחשב בהם... האפשרות ליתן הקלות מאפשרת להתחשב במציאות זו. היא מאפשרת גמישות. היא מאפשרת התאמה של ההחלטה האינדיווידואלית בעניין פלוני למציאות המשתנה. היא מקנה לרשות אפשרות להתיר, מקום בו הדבר מתחייב ואפשרי, סטייה מן התכנית הקיימת" (בעמ' 865-866 וראה האסמכתאות שם)." על המגבלות אשר על מוסדות התכנון לכוף על עצמם בעת החלטה בעניין שימושים חורגים, הרחיב בית המשפט העליון בע"א 5927/98 גאן בחוס נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה ואח', פ"ד נז(5) 752, בעמ' 762-763: "... ההליך התכנוני והמשפט אינם רואים בעין יפה הרחבת החריגות מתכנית. אלה נחזות לא אחת כרע הכרחי, אולם הנטייה המובהקת היא להיזקק להן בצמצום כדי שלא יהיו אמצעי העוקף את הצורך בהכנת תכניות חדשות ובתיקון תכניות קיימות (ש' רויטל דיני התכנון והבניה [7], בעמ' 472א, בג"ץ 235/76 בניני קדמת לוד (1973) בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה [3], בעמ' 584-583). במסגרת המגמה לצמצם את החריגות המותרות מהתכניות שולבה ההוראה בדבר הגבלת משך הזמן של ההיתר לשימוש חורג" אנו בדעה כי הסינטזה הנכונה בין הדעות השונות אשר הובעו בפסיקה לענין שימוש בכלי התיכנוני של התרת שימוש חורג מתוכנית היא , כי על רשויות התיכנון להשתכנע כי קיימת הצדקה תיכנונית להתרת השימוש החורג מזה הקבוע בתוכנית החלה במקום. כך בעת"מ 1303/01 חיים מסורי נ' ועדת ערר מחוזית מחוז המרכז : " הוועדה (הכוונה לועדת הערר המחוזית ו.ע.ת.א) לא מצאה הצדקה תכנונית לאשר את השימוש החורג המבוקש ביישוב, שלפי התרשמות הוועדה הינו בעל אופי כפרי, גם אם קיימים בו שימושים לא חקלאיים כאלה או אחרים.......... משנמצא כי אין הצדקה תכנונית לשימוש החורג המבוקש, הייתה ועדת הערר רשאית לקבל את הערר ולבטל את החלטת הוועדה המקומית." הצדקה תכנונית כזו יכולה להיות נעוצה בצורך לאפשר שימוש שהוא נחוץ באזור המבוקש ושאין לו פתרון מניח את הדעת בתוכנית החלה במקום, כאשר הדוגמא הנפוצה למצב זה היא התרת הפעלת גני ילדים באזורי מגורים. ההצדקה התכנונית יכולה להיות נעוצה בשינוי באופי האזור, שינוי אשר הביא למצב שבו השימושים הקבועים בתוכנית החלה חדלו להיות רלוונטיים. גם בקשה לשימוש חורג לתקופת המעבר הדרושה לשם השלמת ההליכים התכנוניים הנחוצים לשם שינוי היעוד הקבוע בתוכנית יכול להיחשב לדעתנו להצדקה תכנונית כאמור, כאשר קיים הגיון תיכנוני בייזום שינוי היעוד בתוכנית. יכולים ויהיו טעמים תכנוניים נוספים על הדוגמאות דלעיל אשר יצדיקו התרת שימוש חורג מתוכנית, ובתנאי כי השימוש המבוקש אינו משנה את אופי הסביבה הקרובה, שכן אז יהיה מדובר בסטייה ניכרת ולא יהיה ניתן לאשר את הבקשה. לפיכך, על מבקש ההיתר לשימוש חורג לשכנע את הועדה המקומית, או את ועדת הערר הבאה בנעליה, כי קיימת הצדקה תכנונית במקרה הנדון בפניה להתרת השימוש החורג. כאן המקום לציין כי לדעתנו העובדה לבדה כי בשימוש ביעוד החורג מהתוכנית החלה במקום ניתן להפיק תשואה גבוהה יותר מנכס לעומת זו שתתקבל מניצולו ליעוד המותר על פי התוכנית , אין לראות משום הצדקה תכנונית להתרת השימוש החורג. נדגיש כי קיומו של נימוק תיכנוני להתרת שימוש חורג אינו סוף פסוק שכן, על הועדה המקומית לבדוק גם אם אין בהתרת השימוש החורג משום סטייה ניכרת מהתוכנית החלה במקום וכן עליה לשקול את המפגעים אשר השימוש החורג עלול לגרום למתנגדים לבקשה, ככל שקיימים כאלה. טעמים אלה עשויים למנוע בסופו של דבר מתן היתר לשימוש חורג . ומן הכלל אל הפרט: במקרה דנן, המשיב לא נתן כל נימוק לבקשתו לאשר לו שימוש חורג מהיעוד הקבוע בתוכנית למרתף - למשרדים ליעוד של מגורים, וממילא אין לפנינו כל הצדקה תיכנונית למתן ההיתר המבוקש. לפיכך לא מצאנו במקרה הנדון כל הצדקה להתיר את הבקשה להיתר לשימוש חורג. לא זו אף זו; התרת השימוש החורג המבוקש היה מגדיל עוד יותר את החריגה ממספר יחידות הדיור המותרות במגרש הנדון, אשר כבר היום עולה בשתי יחידות דיור על המותר לפי התוכנית החלה במקום. גם מנימוק זה אין לדעתנו מקום להתיר את השימוש החורג המבוקש. לפיכך אנו מקבלים את הערר ומבטלים את החלטת הועדה המקומית לתת לעורר היתר לשימוש חורג. הוספת קומותבניהתוספת קומה