היתר בניית סוללת אבנים אשר מטרתה להגן על המצוק המצוי בחוף

היתר בניית סוללת אבנים אשר מטרתה להגן על המצוק המצוי בחוף ימה של הרצליה, התומך בין היתר באתר העתיקות "אפולוניה". הרקע לבקשה להיתר לטענת המשיבות, טענה עליה העוררים אינם חולקים, בוהן המצוק המצוי בחוף ימה של הרצליה, ואשר תומך בין היתר באתר העתיקות "אפולוניה", מצוי בסכנת התמוטטות ממשית. את הסיבה לכך תיאר מר יונה שילה, מנהל הפיתוח של מחוז המרכז ברשות הטבע והגנים, בישיבת מליאת הוועדה המקומית לתכנון ובנייה מיום 13.11.07 (שהיתה מלווה במצגת) כדלקמן: "מצוקי הכורכר לאורך חופי ישראל, הם תופעה מאוד ייחודית, זואולוגית - מאוד ייחודית; הים מכה בהם כל הזמן לכל אורך החוף, ובעיית נסיגת המצוק קיימת לכל אורך חוף הים התיכון. אנחנו מתעוררים בדחיפות בדגש יתר למצב שבו אתה נתקל באתר כמו אפולוניה או אשקלון לשם דוגמא, שני אתרים שניזוקים קשה מכל הדבר הזה. הים מכה בחוף, מתקרב מתחת למצוק ומייצר צנירים (מן חדירה פנימית בתחתית המצוק) שהיא בסופו של דבר מחוללת את המפולות. מעבר לפעילות הים, אנו יכולים לראות שגם ניקוז עליון כמו גשמים, השקיה שמתרחשת בתוך שטח מעובד וכו', מייצרים בהשפעת הניקוז פגיעה בקרקע, וכאשר זה מגיע למצוק, המצוק מקבל את החריצים שלו, והפעולה של ניקוז מלמעלה ומכות הים מלמטה הן שמחוללות את התהליך. כפי שניתן לראות במצגת שלפניכם את הדופן של החפיר של מבצר אפולוניה והניקוז מתחפר מתחת לחפיר. אנו רואים בשקף שלפניכם את פעילות הים, ואת הגלישות והמפולות. מעבר לרצון לטפל בשרידים ארכיאולוגיים מדובר בעצם, גם לטפל ברצועת החוף אל מול סכנה אמיתית בטיחותית, סכנה לאנשים שעוברים למטה, ואנו רואים את המפולת שממש יורדת לים ואם היה בן אדם הוא היה נקבר תחת החול..... אנו מול בעיה מיוחדת של שרידים ארכיאולוגיים במבצר אפולוניה, בעיקרו של דבר שרידים מהתקופה הצלבנית אבל עיר חוף עתיקה והמכות של הים אל מול חומות העיר שתלויות על המצוק ממש, הן שמייצרות את ההתמוטטויות ואת הסכנה הממשית לשרידים ולמבצר. כמו כן ניתן לראות בשקף שלפניכם את המפולת של אותם חלקים שתלויים על המצוק בצד מערב של המבצר, מצד שמאל בעיה דומה בנמל אשקלון העתיק, היום שיותר מכה ופוגע בחוף". בעקבות סכנת ההתמוטטות כמתואר לעיל, החליטה עיריית הרצליה, באמצעות המשיבה מס' 2, החברה העירונית לפיתוח תיירות בהרצליה בע"מ, לנקוט בצעדים הדרושים לשם הגנה על המצוק לשם מניעת התמוטטותו. כאן המקום לציין כי מתוך מצגת אשר הוצגה בפנינו על ידי העוררים עולה, כי חלקים מהמצוק עליו ניצבת "אפולוניה" כבר התמוטטו בעבר הרחוק. כך ניתן לראות על החוף חלקי חומה של האתר אשר קרסו בשנים עברו בעקבות התמוטטות המצוק עליו ניצבה החומה. לטענת המשיבות הן נועצו במומחים בתחום למציאת הפתרון האופטימלי להגנה על המצוק, והן הגיעו לידי מסקנה כי יש לבנות, ובדחיפות, סוללת הגנה אשר מטרתה לספוג את מכות הגלים ולמנוע מאלה להמשיך ולכרסם במצוק. בחינת הפתרונות האפשריים לטענת הועדה המקומית, הליך קבלת ההחלטה בדבר הפתרון האופטימלי להשגת המטרה של הגנה על מצוק אפולוניה נעשה בצורה מקצועית, תוך בחינת כל החלופות האפשריות, ובין היתר: הוקמה ועדת היגוי בראשותו של מר חיים פלד, יו"ר המשיבה מס' 2. בועדה זו השתתף בין היתר מר דרור עזרא- חבר מפלגת הירוקים - היא העוררת מס' 2. הליך קבלת ההחלטה נעשה בשיתוף עם רשות הטבע והגנים, אשר סמכה את ידיה על הפתרון הדרוש. יתרה מזו: לטענת הוועדה המקומית, מדובר במקרה דנן בבקשה להיתר בנייה התואמת את התוכניות החלות במקום, ללא הקלות. לטענת הועדה המקומית היא קיימה דיון ממצה בטרם קיבלה זו את החלטתה, ובין היתר הופיעו בפניה גורמים המקצועיים רבים. כאמור, לאחר בחינת החלופות האפשריות בחרה הועדה בבניית בחלופה של בניית סוללת הגנה אשר אושרה כאמור על ידי הועדה המקומית. הבנייה המבוקשת את עבודות הבנייה שאושרו על ידי הועדה המקומית היטיב לתאר בדיון בפנינו המהנדס לאונרדו שטדלר ולפיכך נביא את דבריו בלשונו וכלשונו: "ברצוני לתאר במילים את הבנייה אותה אנו מתכננים לבצע. הבנייה היא סוללת אבן המורכבת משתי שכבות, שטיט (צ"ל שלמטה ו.ע.ת.א) מורכבת מאבן קטנה עד 20-30 ק"ג, ומעליה הנחת אבנים בודדות במשקל שבין 1-3 טון, שגודלן הממוצע הוא כ- 1 מ' קוטר. האבנים מונחות אחת על השנייה תוך יצירת תווך נקבובי שהוא בולם את אנרגיית הגרעין. למעשה מדובר בסוללה של שני רבדי אבנים. לשאלת היו"ר, גובה הסוללה הוא 3 מטרים מעל ה- 0 איזון ארצי שהוא מתאים לפני המים הממוצעים. אורך הסוללה יהיה כ- 300 מ', הסוללה עוקפת את מרגלות האתר. הרוחב הוא כ- 13 מ' מנקודת הדיגור עם המצוק ועד נקודת הדיגור עם הקרקעית. זה איזור מסוכן, ובכל רגע עלולה להידרדר אבן מהמצוק. מבחינת בטיחות אסור לאשר לציבור להגיע לשם." המסגרת הנורמטיבית לדיון בפנינו כאמור, המדובר במקרה דנן בהיתר בנייה שאושר על ידי הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ללא הקלות שכן לטענת הועדה- המדובר בבקשה התואמת את התוכניות החלות במקום. על פי הלכת "צומת האלופים" בה דוגלת ועדת ערר זו, בבקשה להיתר בנייה שאינה מלווה בהקלות או בבקשות לשימוש חורג, העילה היחידה בה יכול צד ג' לתקוף את היתר הבנייה בערר לועדת הערר היא בטענה, כי ההיתר שאושר אינו תואם את התוכניות החלות במקום. לפיכך, במקרה דנן התרנו לעוררים רק את הטענה כי הועדה המקומית לא היתה יכולה לאשר את היתר הבנייה נשוא ערר זה, בשל היותו נוגד את התוכניות החלות במקום או לחלופין, כי לא ניתן היה לתת את היתר הבנייה לפי התוכניות האמורות. משמעות הדבר הוא כי אין לעוררת זכות ערר על עצם הפתרון התכנוני וההנדסי עליו החליטה הועדה המקומית לשם הגנה על המצוק מפני התמוטטותו, וככל שיוכח לנו כי פתרון זה ניתן לאישור במסגרת הוראות התוכניות החלות במקום - אין לעוררים זכות ערר בפנינו על בחירת פתרון זה דווקא, ובמילים אחרות, אין אנו בוחנים אם הפתרון עליו החליטה הועדה המקומית כדי להגן על מצוק "אפולוניה" הינו הנכון והטוב ביותר בנסיבות הענין. תמ"א 13 אין מחלוקת בין הצדדים כי המקום עליו מבוקשת הבנייה הנדונה מצויה ברצועת החוף עליה חלות הוראות תמ"א 13 (להלן : " תמ"א 13" או " התמ"א"). העוררים טוענים כי הבנייה המבוקשת נוגדת את הוראת תמ"א 13 . התמ"א קובעת בסעיף 4 את מטרותיה כדלקמן: "מטרות התכנית הן: א. לקבוע את ייעודי הקרקע לצורך ניהול המשאבים הטבעיים, שימורם, פיתוחם וניצולם לשימושים אשר: רחצה נופש וספורט מיתקני תיירות שימור עתיקות, שמורות טבע, גנים לאומיים, שטחי ייעור ושמורות חוף ...." המונח "שמורת חוף" מוגדר בתמ"א: "רצועת חוף המיועדת להיות עתודה לפיתוח חוף רחצה או שמורת טבע או גן לאומי או שטח ציבורי פתוח " אין מחלוקת בין הצדדים כי האזור בו מבוקשת הבנייה הינו בבחינת "שמורת חוף" כהגדרתה בתמ"א, ובעיקר לנוכח קיומו של אתר "אפולוניה" במקום, שהוא בבחינת "גן לאומי" על פי הגדרת התמ"א. ביחס ל"שמורת חוף" קובעת התמ"א בסעיף 15 כדלקמן: " א. בשמורת חוף אסורה בנייה וחציבה זולת למטרת פיתוח והכשרתה כחוף רחצה, שמורת טבע, גן לאומי או שטח ציבורי פתוח. ב. פיתוח של שמורת חוף כאמור, לרבות עקירת סלעים, יהא על פי תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת. " לטענת העוררים, משמעות הוראת סעיף 15 היא, כי מאחר שהמשיבות מבקשות לבצע את עבודות הבנייה נשוא ערר זה מכח תוכנית הר/253/א, שהיא תכנית המתאר המקומית החלה במקום (להלן: " תכנית 253 א' " ) הרי שלא ניתן לבצע את הבנייה המבוקשת כל עוד זו לא הותאמה להוראת תמ"א 13. לעניין זה מפנה ב"כ העוררת להוראת סעיף 10 לתמ"א הקובעת כי: "תוכנית זו תבוצע, בין היתר, גם על ידי התאמתן של תכניות מתאר מחוזיות ומקומיות ושל תוכנית מפורטת להוראות תוכנית זו, תוך 5 שנים מיום תחולתה של תוכנית זו". לטענת העוררים, תוכנית 253 א' לא עברה הליך של התאמה לתמ"א, ולפיכך לא ניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה בתחום האיזור בו חלה התמ"א. הועדה המקומית מצידה טוענת מספר טענות כנגד טענה זו. טענתה הראשונה היא הוראות סעיף 15 א' לתוכנית 253 א' כלל אינן חלות במקרה דנן שכן המונח "בנייה" המופיע בסעיף כוונתו - לבניית מבנים, וכין אין מדובר בעבודות פיתוח מהסוג המבוקש במקרה דנן על ידי המשיבה מס' 1. אין אנו מקבלים טענה זו. לדעתנו הפרשנות הפשוטה של הסעיף הינה, כי הסעיף עוסק בעבודות בנייה הדורשות קבלת היתר בנייה, וכידוע, גם עבודות להקמת קירות, סוללת עפר וכיו"ב דורשות קבלת היתר בנייה. נכון הדבר כי המושג "חציבה" המופיע בסעיף מיותר שכן, גם ביצוע עבודת חציבה דורשת קבלת היתר בנייה ואולם, אין לדעתנו להסיק מנוסח זה של סעיף 15 א' לתמ"א כי זה מתייחס רק לבנייתם של מבנים. עוד טוענות המשיבות כי סעיף 15 מתייחס רק לבנייה חדשה דהיינו, למקום בו מדובר על פיתוח והכשרה של מקום כחוף רחצה, שמורת טבע , גן לאומי או שטח ציבורי פתוח, וכי רק במקרה שכזה יש לבצע את העבודות הדרושות על פי תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מפורטת. לטענתם, הסעיף אינו חל במקום שבו העבודות המבוקשות הן לשם שמירה על הקיים כמו במקרה הנדון, כאשר העבודות נשוא הבקשה להיתר הבנייה נועדו על מנת להגן ולשמר את המצוק עליו ניצב אתר "אפולוניה". טענה זו, אם תתקבל, עשויה לפעול כחרב פיפיות, שכן, סעיף 15 א' לתמ"א קובע כי: "בשמורת חוף אסורה בנייה וחציבה זולת למטרת פיתוחה והכשרתה כחוף רחצה ..." (ההדגשה שלנו ו.ע.ת.א). כך שאם תתקבל טענת המשיבות כי המונח "בנייה וחציבה" כולל בתוכו רק בנייה חדשה, להבדיל מעבודות לשמירה על הקיים, כי אז ניתן לטעון כי כלל אסור לבצע עבודות אלה, תוצאה שאינה סבירה בעיננו. אלא שלדעתנו המילים "פיתוחה והכשרתה כחוף רחצה, שמורת טבע, גן לאומי או שטח ציבורי פתוח " מכוונות גם לביצוע עבודות חדשות וגם לביצוע עבודות אשר נועדו לשמר את הקיים. לדעתנו גם העבודות המבוקשות, אשר נועדו כאמור להגן על בוהן המצוק עליו ניצב אתר "אפולוניה", מהוות עבודת פיתוח המותרת בשמורת חוף לפי סעיף 15 א', ואשר כפועל יוצא חייבות להתבצע על פי תוכנית מיתאר מקומית או תוכנית מפורטת. לפיכך נשאלת השאלה, האם ניתן לראות בתוכנית 253 א' תוכנית מתאר מקומית אשר ניתן לבצע במסגרתה את העבודות המבוקשות, כמצוות סעיף 15 ב'. כאמור לעיל, לטענת העוררים תוכנית 253 א' אינה יכולה להיחשב כתוכנית מתאר מקומית או כתוכנית מפורטת אשר ניתן להוציא מכוחה את היתר הבנייה המבוקש מהטעם כי תוכנית זו לא הותאמה לתמ"א 13, כפי שלטענתה מחייב סעיף 10 לתמ"א. המשיבות טוענות כי משמעות סעיף 10 האמור היא כי יש לבצע התאמה של כל התוכניות המקומיות והמפורטות לתמ"א 13 רק במקום שבו קיימת סתירה או אי התאמה בין אותן תוכניות לבין התמ"א ואולם, במקום שבהן תוכניות מקומיות ומפורטות יכולות לדור בכפיפה אחת עם הוראות התמ"א - אין כל מקום וצורך לבצע התאמה של התוכנית לתמ"א שכן - ההתאמה קיימת. אנו מקבלים טענה זו של המשיבות, דהיינו, כי סעיף 10 לתמ"א מחייב ביצוע התאמה של תוכניות מתאר מקומיות ומפורטות להוראת התמ"א רק במקום בו קיימת סתירה או אי התאמה בין אותן תוכניות לתמ"א. לפיכך נשאלת השאלה, האם קיימת סתירה או אי התאמה בין הוראת תוכנית 253 א' לבין הוראת תמ"א 13. העוררים לא הצביעו על סתירה שכזו, ואף אנו לא מצאנו כי הוראות תוכנית 253 א' והתמ"א אינן יכולות לדור בכפיפה אחת. לטענת הועדה המקומית היעוד של המקרקעין עליה מבוקשת הבנייה לפי תוכנית 253 א' הינו שצ"פ, ובשצ"פ מותר לטענתה לבצע, על פי ובמסגרת התוכנית, עבודות פיתוח הדרושות לשם קיום ושמירה על השצ"פ, ובכלל זה - בניית סוללה. תוכנית 253 א' קובעת מה הן התכליות המותרות בשטח ציבורי פתוח. אמנם נכון הדבר כי אתר ארכיאולוגי או גן לאומי אינם מוזכרים ברשימת התכליות האמורות ואולם, ברישא לרשימת התכליות, בסעיף 49 א' נקבע כי: " לגבי תכליות שלא הוזכרו ברשימת התכליות, תחליט הוועדה המקומית על פי גזירה שווה לתכליות המותרות לפי רשימת התכלית באיזור הנדון". במקרה דנן, אין ספק לדעתנו כי אתר ארכיאולוגי או גן לאומי נכנס בגדר השימושים המותרים לפי סעיף 44 א' לתוכנית 253 א' כגזירה שווה ל "גנים לרבים" המופיע ברשימת התכליות המותרות השצ"פ לפי התוכנית. לא זו אף זו; בשעה בה אושרה תוכנית 253 א', אשר סימנה את אתר "אפולוניה" וסביבתו כשצ"פ - האתר הארכיאולוגי כבר היה קיים במקום, גם אם הוא נפתח לקהל הרחב רק בשנת 2002, כך שאין ספק כי אתר "אפלוניה" מהווה שצ"פ על פי התוכנית. משכך הדבר, מותר לדעתנו לבצע את כל העבודות הדרושות לשם פיתוחו ושימורו של האתר , לרבות את עבודות הפיתוח הדרושות לשם מניעת התמוטטותו. לנוכח האמור לא חלה במקום הוראת סעיף 28 ג' לתוכנית 253 א' כפי שטוענים העוררים, החלה רק באותם מקרים שבהם רוצים לעשות שימוש בקרקע לתכלית שלא סומנה ברשימת התכליות. מקבלים אנו את טענת הועדה המחוזית כי אין צורך בקביעה מפורשת בתוכנית 253 א' המתירה הקמת קירות, לרבות קירות מגן או סוללות מגן הדרושות לשם ביצוע עבודות פיתוח ו/או לשם שמירה על הפיתוח / פני הקרקע הקיימים, וכי התרת בנייה שכזו הינה אינהרנטית לתוכנית 253 א' כאשר זו התוותה את השימושים השונים המותרים בשצ"פ. לענין רמת הפרוט בתוכניות כבר קבע ועדת הערר לתכנון ובנייה מחוז מרכז בראשותו של עו"ד מאמו בערר 388/05 עו"ד יואל בורשטיין נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה רעננה כי : " מובן כי דרגות הפירוט בתכניות בכלל, ובתוכניות מפורטות בפרט הן שונות מתכנית לתכנית. לעתים תכנית מפורטת מגיעה לפרוט עד רמת סוג האבן, פרטי גדרות, חזיתות וצורתן, סוג חמרי בניה וכיו"ב ולעיתים תכנית, הנחשבת תכנית מפורטת המאפשרת הוצאת היתרי בניה, לפי הוראות הבניה שבה, מסתפקת בקביעת קווי בניין, אחוזי בניה וייעודים המוגדרים באופן לאקוני ביותר. כורח המציאות כי גם מכוחן של תכניות לאקוניות ביותר כאמור, מוציאות ועדות מקומיות היתרי בניה לבניינים הכוללים אלמנטים רבים, אשר לאו דווקא זכו להתייחסות ישירה בתכנית, ואת זאת עושה הועדה המקומית לפי שיקול דעת הנתון לה במסגרת החוק והתקנות (כמו למשל תקנה 16 לתקנות התו"ב בקשה להיתר תנאיו ואגרות) התש"ל 1970) ובהתבסס על תקנות ותקני בניה והוראת דברי חקיקה שונים באשר לבניה. מעשה של יום יום הוא, במסגרת בקשה להיתר בניה, התרתן של עבודות לתכלית אשר לאו דווקא מצוינת מפורשות בתכנית ככזו אלא נחשבת כנכללת במשמעות המקובלת של מתחם התכליות המותרות בהגדרת אותו יעוד. כך למשל התרתה של בניה בקרקע שיעודה מגורים , של מעלית , חדר כביסה, חדר כושר, ביתן לשומר, ביתן אשפה, גדרות שבילים, עבודות גינון, התקנת מתקנים ומערכות שונים או מתקני משחקים בחצר, פילרים, חדרי טרנספורמציה, בריכות נוי, בריכות דגים, מזרקות, פסלים וכיו"ב. חלק גדול מעבודות אלה אינן כלולות בתכניות מפורטות ואין התייחסות אליהן בתכנית הרלוונטית. " לדעתנו, התרת התכליות השונות המותרות לפי תוכנית 253 א' בשצ"פ כוללות בחובן גם את התרתן של עבודות הפיתוח הנדרשות לשם קיומם ו/או שימורם של אותם ייעודים ושימושים, או לשם שמירתם. לפיכך, הגם שבמקרה דנן התוכנית האמורה אינה מציינת באופן מפורש כי מותר לבנות קירות או סוללות מגן לשם הגנה על המצוק המצוי בשצ"פ בכלל, ועל בוהן מצוק "אפולוניה" בפרט, הרי שעבודות אלה מותרות לדעתנו במסגרת התוכנית הקיימת. לסיכום עד כאן, על העבודות האמורות חלות הוראות סעיף 15 לתמ"א 13. לדעתנו במקרה הנדון מתקיימת הדרישה הקבועה בסעיף 15 ב' לתמ"א לפיה יש לבצע את העבודות על פי תוכנית מתאר מקומית שכן, ניתן לבצע את העבודות על פי תוכנית 253 א', אשר אינה דורשת התאמה להוראות התמ"א , ולפיכך העבודות המבוקשות תואמות את התוכניות החלות במקום. לנוכח קביעתנו לעיל, כי העבודות המבוקשות תואמות את הוראת תמ"א 13 ואת הוראות תוכנית 253 א', אין בסיס לטענת העוררת לתחולת הוראות סעיף 4 לתיקון 69 לחוק התכנון והבנייה התשכ"ה 1965 שכן, זה עוסק רק במקום בו דרושה הקלה, ובמקרה דנן כאמור אין צורך בהקלה כל שהיא. לסיום החלטתנו זו ברצוננו לציין, כי מעבר לדיון המשפטי בדבר עמידת או אי עמידת היתר הבנייה שאושר בדרישות תמ"א 13 יש לציין ולהדגיש, כי בסופו של יום העבודות המבוקשות באות לשרת אינטרס ציבורי ממדרגה ראשונה, של שימור מצוק שמורת "אפולוניה" ומניעת התמוטטותו על כל המשמעויות, וכי העבודות האמורות מגשימות את אחת מטרות התמ"א כפי שהדבר בא לידי ביטוי בסעיף 4 לתמ"א, לפעול ל "שימור עתיקות, שמורות טבע, גנים לאומיים, שטחי ייעור ושמורות חוף". אנו מעריכים את פועלה של העוררת מס' 1, כמי שפועלת לשימור איכות חיינו וכמגנה על ערכי נוף וטבע, אך עם זאת יש לפעול לעיתים, כמו במקרה דנן, באופן שיאפשר פעולה דחופה הנחוצה לשימור אתר ארכיאולוגי ואתר נוף ממדרגה ראשונה, שמא התמשכות הדיון על הפתרון האופטימלי למניעת התמוטטותו של המצוק מבחינה נופית, טכנית וכספית לא יהפוך אותו למיותר שכן, כוחות הטבע אינם ממתינים עד לסיום המחלוקת. סוף דבר, העוררת לא הצליחה לבסס את טענתה כי היתר הבנייה שאושר על ידי הוועדה המקומית נוגד את התוכניות החלות במקום. לפיכך דין הערר להידחות. בניההיתר בניה